—Максим Вячеславович, Международный суд ООН недавно вынес консультативное заключение, в котором разъяснил обязательства государств в отношении изменения климата. Впервые на рассмотрение столь высокой инстанции попало "климатическое" дело, что привлекло повышенное внимание мирового сообщества. Вы принимали участие в данном производстве — представляли позицию России на устных слушаниях. Не могли бы вы рассказать оходе рассмотрения дела?
— Действительно, вынесенное в июле консультативное заключение можно назвать определенной вехой в международном экологическом праве. Мы активно участвовали в процессе, представив в суде подробную позицию в письменной и устной формах. Она была проработана с коллегами из других министерств и ведомств, а также нашими профильными экспертами.
Заключение суда вызвало широкий резонанс, оно объемно и требует серьезного анализа, который продолжается и у нас. Но кое-что можно прокомментировать уже сейчас.
— Для начала: кем и зачем был инициирован запрос консультативного заключения?
— Инициатива исходила от правительства Вануату, которое сформировало коалицию вместе с 18 другими тихоокеанскими малыми островными государствами для вынесения вопроса на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН. В итоге 29 марта 2023 года Ассамблея единогласно приняла резолюцию 77/276 с просьбой к Международному суду дать консультативное заключение об обязательствах государств в отношении изменения климата.
Производство стало рекордным в истории суда по числу участников. Актуальность вопроса объясняется неблагоприятными последствиями изменения климата, которые в той или иной мере ощущают на себе все государства и их население. В первую очередь это различные экстремальные погодные явления — шторма, ураганы, засухи, наводнения и т.д. Это также повышение уровня моря, что является наиболее острой проблемой для малых островных государств, поскольку грозит им утратой территории вплоть до полного ее исчезновения. То есть для многих стран это вопрос выживания в будущем, сохранения государственности. Все эти явления влекут за собой различные социально-экономические последствия. Учитывая такой комплексный характер проблемы, она действительно так или иначе затрагивает все страны, поэтому и участие в производстве в суде было столь широким. Для преодоления глобальных вызовов необходимы глобальные усилия. Мы, конечно, не остаемся в стороне.
—Генеральная Ассамблея ООН поставила перед судом ряд вопросов. Не могли бы вы кратко осветить позицию России по ним?
— Первый вопрос был в том, каковы международно-правовые обязательства государств по защите климатической системы и других компонентов окружающей среды от антропогенных выбросов парниковых газов; второй касался правовых последствий для государств, которые своими действиями или бездействием причинили значительный ущерб климатической системе и другим компонентам окружающей среды.
Прежде всего, мы исходим из того, что консультативное заключение суда не должно было создавать новые обязательства для государств или привести к пересмотру решений Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). Кроме того, оказывать давление на текущий переговорный трек в рамках Конференции сторон РКИК.
Основной тезис российской позиции заключался в том, что обязательства государств, связанные с изменением климата, являются предметом специализированных договоров системы РКИК (помимо самой Рамочной конвенции это также Киотский протокол и Парижское соглашение). При этом дополнительно может применяться обычно-правовое обязательство по предотвращению значительного трансграничного вреда окружающей среде.
Кроме того, мы привели аргументы в пользу того, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 года не предусматривает самостоятельные обязательства в отношении изменения климата, а борьба с негативными последствиями данного явления не подпадает под ее сферу действия.
Как я уже говорил, глобальные вызовы требуют глобальных усилий, поэтому была акцентирована важность международного сотрудничества в борьбе с изменением климата. Помимо глобальных механизмов (РКИК), особо подчеркнули роль регионального сотрудничества на климатическом направлении, в частности, привели положительные примеры взаимодействия в рамках ЕАЭС, ШОС и СНГ.
В контексте обязательства по сотрудничеству привлекли внимание суда к проблеме незаконных односторонних принудительных мер (санкций). Отметили, что такие меры не позволяют мировому сообществу эффективно реагировать на вызовы, связанные с негативными последствиями изменения климата. Односторонние принудительные меры не только не способствуют достижению целей РКИК и Парижского соглашения, но и, по сути, причиняют ущерб окружающей среде, а также нарушают само обязательство сотрудничать, за что вводящие их государства должны нести международно-правовую ответственность.
Что касается второго поставленного в резолюции ГА ООН вопроса о правовых последствиях ущерба климатической системе, мы исходили из применимости общих норм международной ответственности, причем без различия в их применении к тем или иным категориям государств, будь то развитые, развивающиеся, особо уязвимые или какие-то еще.
—А какими были позиции других государств? В чем проявлялись расхождения?
— Я условно выделил бы три группы государств по схожести позиций: развитые страны, крупные промышленные развивающиеся страны, малые островные и другие наиболее уязвимые государства.
Развитые страны в большинстве своем придерживались консервативных позиций, ограничивая климатические обязательства рамками профильных договоров системы РКИК. Они скептически подходили к расширению сферы охвата обычно-правовых норм, появлению новых обязательств, прямо не закрепленных в климатических договорах. В последних они разграничивали юридические и политические обязательства. Указывали на то, что договоры системы РКИК не предусматривают механизмов привлечения государств к юридической ответственности.
Крупные индустриальные развивающиеся государства тоже исходили из того, что климатические обязательства вытекают только из системы РКИК. Они также были осторожны в отношении расширения рамок международного права, но придавали вес принципам климатических договоров, таким как принцип "общей, но дифференцированной ответственности", "справедливости" и т.д. Эти страны не против некой "исторической ответственности" за выбросы парниковых газов в прошлом, однако скорее в риторической, нежели в юридической плоскости.
Что касается малых островных и других наиболее уязвимых государств, их подход был самым прогрессивным и радикальным. Он подразумевал возникновение широкого диапазона новых обязательств, в том числе по обычному праву и в сфере защиты прав человека. Эти государства делали акцент на вопросах ответственности за ущерб от последствий изменения климата, рассуждали о возможных механизмах выплаты компенсаций пострадавшим, призывали юридически учитывать историческую ответственность за выбросы парниковых газов. Поднимали они и вопрос правовых последствий повышения уровня моря — статуса морских границ и сохранения государственности.
Таким образом, мнения государств расходились по многим пунктам: источники обязательств, статус тех или иных договорных положений, связь обязательств в сферах климата и защиты прав человека, механизм привлечения государств к ответственности за климатический ущерб и в другом.
—Удалось ли суду, на ваш взгляд, сбалансировать эти позиции?
— Сложно сказать однозначно. В каких-то вопросах маятник больше качнулся в одну сторону, в каких-то — в другую. Конечно, суду довольно сложно было бы найти компромисс по всему спектру затронутых тем. Если говорить в целом, по первому поставленному вопросу — об обязательствах — выводы суда в большей степени учитывают позиции уязвимых государств, во втором вопросе — о правовых последствиях — суд применил более сдержанный подход.
—Какие выводы суда Россия могла бы использовать для продвижения своих интересов на климатическом треке?
— Суд постановил, что все государства имеют обязательство сотрудничать в целях борьбы с изменением климата, причем это обязательство проистекает из обычного права, а сотрудничество должно осуществляться в соответствии с принципом добросовестности. Хотя суд не прокомментировал применение государствами незаконных односторонних принудительных мер (санкций), очевидно, что такие меры являются нарушением обязательства по сотрудничеству и вводящие их государства должны нести ответственность.
Эти аргументы можно было бы использовать на климатическом треке для оказания давления на страны, которые ввели санкции против России, поскольку многие из этих односторонних мер прямо или косвенно влияют на осуществление климатической политики, достижение целей РКИК и Парижского соглашения, подрывают глобальные усилия на данном направлении.
Позитивным моментом в заключении является и то, что суд подтвердил, что основными источниками климатических обязательств являются договоры системы РКИК, из чего мы всегда исходили. Это подчеркивает приоритет договорной природы международного климатического режима и необходимость уважения достигнутых между государствами договоренностей.
Также можно отметить, что суд указал на необходимость должного учета принципов "общей, но дифференцированной" ответственности и соответствующих возможностей, справедливости и устойчивого развития. Эти положения способствуют поддержанию баланса между государствами с различным уровнем экономического развития.
Кроме того, принцип устойчивого развития, как он изложен в РКИК, подчеркивает, что экономическое развитие имеет ключевое значение для принятия мер по реагированию на изменение климата.
—В чем, на ваш взгляд, суд ушел в сторону излишнего креатива?
— Наиболее явно это проявилось в признании "права на чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду", которое не закреплено ни в одном международном договоре.
Интересно, что, используя частично те же аргументы, что и мы при рассмотрении данного вопроса в Генеральной Ассамблее ООН, суд пришел к противоположным выводам. В поддержку существования этого права суд сослался на несколько региональных договоров и национальное законодательство стран, в которых признаются схожие права, но в различных формулировках (что, кстати, подчеркнул сам суд), например: "право народов на общий удовлетворительный уровень окружающей среды, благоприятствующий их развитию", "право на безопасную окружающую среду", "право жить в здоровой окружающей среде". На наш взгляд, содержание этих прав отнюдь не тождественно. В Конституции Российской Федерации, например, признается право на благоприятную окружающую среду.
"Право на чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду" представляет собой механическую компиляцию разных прав, признаваемых в тех или иных региональных и национальных актах. На универсальность эта формулировка претендовать не может.
Суд опирался на резолюцию Генассамблеи ООН 76/300, в которой данное право признается. Это документ рекомендательного характера, не имеющий юридической силы. И принят он был не консенсусом: восемь государств, в числе которых — Россия, воздержались при голосовании. Суд, тем не менее, охарактеризовал резолюцию как "свидетельство принятия данного права", что, видимо, следует воспринимать как некое opinio juris (убеждение в юридической обязательности).
Вместе с тем более логичным видится вывод суда о том, что чистая, здоровая и устойчивая окружающая среда является "предварительным условием для осуществления многих прав человека" (право на жизнь, на здоровье, на достаточный уровень жизни и т.д.). Из этого следует, что их обеспечение государством может потребовать принятия мер по защите окружающей среды, однако, на наш взгляд, это не означает возникновения какого-то отдельного нового права.
—Судя по публикациям, наибольшее удивление мировых экспертов вызвал вывод суда о том, что непринятие государством надлежащих мер по защите климатической системы, в том числе посредством добычи и потребления ископаемого топлива, выдачи лицензий на его разведку или предоставления субсидий на него, может представлять собой противоправное деяние. Не могли бы вы прокомментировать, что все-таки стоит за этой фразой и каковы ее последствия?
— Обычно осторожный в своих формулировках суд применил довольно радикальный подход к толкованию, ведь климатические договоры не накладывают ограничения на ресурсную деятельность или использование конкретных источников энергии. Тема ископаемого топлива была затронута судом в рамках вопроса о правовых последствиях нарушения климатических обязательств, причем именно в контексте присвоения государству того или иного поведения. Здесь важно четко уяснить, что имел в виду суд, дабы избежать неверных интерпретаций.
Добыча и потребление ископаемого топлива, его лицензирование и субсидирование были упомянуты судом в качестве возможных примеров непринятия государством надлежащих мер по защите климатической системы от выбросов парниковых газов. суд особо подчеркнул, что противоправным является не сам выброс парниковых газов, а гипотетическое нарушение посредством этого выброса договорных и обычно-правовых обязательств, указанных судом в рамках ответа на первый вопрос Генеральной Ассамблеи.
То есть деятельность, связанная с ископаемым топливом, не является противоправным деянием, но при определенных условиях может приводить к нарушению обязательств. Основной вопрос, который возникает: как и кому определять эти условия? Суд об этом умолчал.
Понять примерные рамки можно с помощью такого понятия, как "должная осмотрительность", которое суд использовал при характеристике обязательства по предотвращению значительного вреда окружающей среде. При осуществлении деятельности, связанной с ископаемым топливом, государства должны действовать с должной осмотрительностью для предотвращения или смягчения негативных последствий.
"Должная осмотрительность" — довольно расплывчатый термин, и четких стандартов поведения нет. Как правило, оценка того, была ли она проявлена, производится в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств. Государства разошлись во мнениях по поводу порога допустимой деятельности, а суд не смог установить каких-либо критериев. Однако, исходя из выводов суда, ожидаемое от разных государств поведение будет различаться в соответствии с принципом "общей, но дифференцированной ответственности и соответствующих возможностей в свете различных национальных условий".
Что касается частных субъектов, то в обязанности государства, как отметил суд, входит регулирование их деятельности. Государство может быть привлечено к ответственности, если оно не приняло необходимые нормативные и законодательные меры для ограничения количества выбросов, производимых частными субъектами, находящимися под его юрисдикцией. Суд описал это как "регуляторная должная осмотрительность".
Таким образом, выводы суда нельзя трактовать как запрет добычи, потребления, лицензирования или субсидирования ископаемого топлива. Неверно и то, что такая деятельность сама по себе может повлечь за собой ответственность.
Использование тех или иных источников энергии относится к исключительной компетенции государства и должно определяться с учетом национальных обстоятельств, включая энергетическую безопасность, структуру экономики и уровень технологического развития. Вместе с тем государство должно регулировать выбросы парниковых газов в соответствии со своими обязательствами по климатическим договорам и общим обязательством по предотвращению вреда. При этом оценка того, какое поведение требуется в соответствии с принципом "должной осмотрительности", будет производиться в каждом конкретном случае.
—Суд признал юридическую силу предела роста глобальной температуры в 1,5 градуса. По сути, суд своим толкованием изменил температурную цель Парижского соглашения — в договоре верхний предел значится как 2 градуса. Как это влияет на Парижское соглашение?
— Давайте разберемся по порядку.
Суд указал, что решения руководящих органов климатических договоров могут иметь определенные правовые последствия в двух случаях: первый — когда это прямо указано в договоре; второй — когда решение представляет собой "последующее соглашение сторон" по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров. То есть выражает соглашение между сторонами относительно толкования договора. Именно такими "последующими соглашениями" суд признал решения Конференции сторон, отражающие стремления к ограничению предела роста температуры до 1,5 градуса.
Однако это не означает, что они заменяют собой положения договора. Подобные решения, как отметил суд, могут выступать средством толкования. При этом он сослался на комментарий к подготовленному Комиссией международного права ООН в 2018 году "Проекту выводов о последующих соглашениях и последующей практике в отношении толкования договоров". В этом документе содержатся очень важные тезисы. Так, интерпретационные резолюции Конференции сторон сами по себе не имеют обязательной юридической силы. Толкователь должен придавать им значение, но не обязательно рассматривать их как юридически обязательные.
В том же комментарии отмечается, что решение Конференции сторон может рассматриваться в качестве "последующего соглашения", если имеются достаточные доказательства того, что это было намерением сторон на момент принятия решения. И вот здесь возникает ключевой вопрос: а было ли у сторон намерение?
Как отметили в суде представители некоторых стран, сессии Конференции сторон РКИК (этот же орган выступает в качестве совещания сторон Парижского соглашения) — политический процесс. Принимаемые в его рамках решения — тоже политические. В условиях, когда ряд сторон договора прямо говорят, что не имели намерения придавать решениям Конференции сторон юридическую силу, суд приходит к противоположному выводу.
Пусть даже таких участников меньшинство, для признания решения конференции последующим соглашением намерение должно быть общим, иначе это не соглашение. Конференция свои решения так не квалифицировала. Можно было бы признать наличие "последующего соглашения" только между теми сторонами, которые готовы считать его таковым. Однако такой вариант, на наш взгляд, был бы неудачным, так как привел бы к фрагментации режима системы договоров РКИК.
Необходимо также иметь в виду, что многие государства соглашались на включение в решения Конференции сторон тех или иных положений как раз с учетом отсутствия у них обязательной юридической силы. Иначе мы просто не достигли бы решений, которые даже в рамках сугубо политического процесса принимались очень трудно.
Имеется и еще один момент, подвергающий сомнению вывод суда о юридической силе решений о температурной цели. Решения Конференции сторон могут использоваться в качестве средства толкования договора. Однако это не единственное средство, есть и другие. Например, последующая практика применения договора. И здесь нужно взглянуть на Парижское соглашение. Суд установил, что вместе взятые т.н. определяемые на национальном уровне вклады (ОНУВ) государств должны быть способны достичь температурной цели (1,5 градуса в интерпретации суда). Однако государства на текущий момент далеки от этой планки. Более того, пока что не достигнута даже ближайшая цель — удержание роста температуры в пределах 2 градусов. Чтобы перейти к более амбициозной цели, государствам сначала необходимо достичь более реалистичной. Практика применения Парижского соглашения на сегодняшний день не подтверждает юридическое снижение предела температурного роста.
На мой взгляд, справедливы доводы тех стран, которые в рамках производства утверждали, что 1,5 градуса — это стремление, ориентир, политическая цель. В решениях Конференции сторон не прослеживается общего намерения государств придать этому показателю обязательный характер.
Так что для нас температурная цель Парижского соглашения остается прежней.
—Насколько, по вашему мнению, заключение Международного суда ООН повлияет на международное климатическое право?
— Консультативное заключение, безусловно, окажет влияние на развитие доктрины международного права в климатической области. Оно может быть использовано как вспомогательный источник для аргументации в международных переговорах, при формировании правовых позиций государств, а также в работе национальных и международных судов.
При этом заключение не способно самостоятельно изменить объем или характер обязательств государств без их на то согласия.
Конкретное влияние консультативного заключения будет зависеть от того, насколько субъекты международного права воспримут содержащиеся в нем подходы как юридически сбалансированные и практически применимые. Россия, со своей стороны, выступает за то, чтобы это влияние не подменяло договорные механизмы, основанные на согласии государств. Основным источником правовых норм в области изменения климата остаются профильные договоры — РКИК и Парижское соглашение.
—А каковы потенциальные последствия консультативного заключения для международного переговорного процесса по климату?
— Заключение может повлиять на динамику международных климатических переговоров. Некоторые участники переговорного процесса могут использовать его как дополнительный аргумент для усиления своих позиций. Полагаем, тем не менее, что важен консенсус, уже выработанный в рамках РКИК ООН и который может быть согласован в дальнейшем самими государствами.
— Как Россия относится к идее увеличения роли международных судебных органов в регулировании глобальных вызовов, таких как изменение климата?
— Россия признает, что глобальные вызовы требуют эффективного международного сотрудничества и поиска новых форм. Международные судебные органы играют важную роль в разрешении споров и обеспечении правовой определенности.
Однако расширение их роли должно происходить в строгом соответствии с международным правом, уважением к суверенитету государств и в рамках установленной компетенции. Судебные органы не могут и не должны заменять собой политические процессы или создавать новые обязательства, не согласованные государствами.
Таким образом, Россия выступает за сбалансированный подход, при котором судебные органы дополняют, но не подменяют политико-правовые механизмы, особенно в такой чувствительной и комплексной сфере, как климатическая политика.
—Ожидаете ли вы, что решение суда приведет к подаче климатических исков государств друг к другу?
— Для этого имеются существенные ограничения. Если говорить о Международном суде ООН, инициировать спор можно только в отношении государств, сделавших общее заявление о признании юрисдикции суда обязательной, причем по принципу взаимности. России, к слову, среди них нет. На сегодня это 74 государства, и среди них есть крупные эмитенты парниковых газов: Индия, Япония, Канада, Мексика, Германия, Австралия, Великобритания, Италия, Польша, Испания. Но нужно еще смотреть на содержание этих заявлений, так как в них много исключений.
РКИК также предусматривает передачу спора в Международный суд ООН, если стороны сделали заявление о выборе этого средства в качестве обязательного. Но такое заявление по конвенции пока сделали только Нидерланды.
Таким образом, судебные разбирательства могут быть начаты в отношении ограниченного круга государств. Посмотрим, решится ли кто-то на подобный шаг.